01/10 – Zlepšenie legislatívnych procesov

Zákony sú operačný systém štátu. Keď sa „patchujú“ v panike, v skrátenom konaní, s prílepkami a bez poriadnej analýzy, dostaneme presne to, čo dnes cítime: chaos v pravidlách, právnu neistotu, permanentný stres v podnikaní aj v bežnom živote.

Slovensko síce má formálne nástroje modernej tvorby práva – Regulatory Impact Assessment (RIA), jednotnú metodiku hodnotenia vplyvov, RIA komisiu, medzirezortné pripomienkovanie. OECD pritom konštatuje, že rámec na posudzovanie vplyvov zákonov je na papieri nadpriemerný v porovnaní s priemerom OECD – problém je kvalita, dôslednosť a reálne používanie.

Európska únia za posledné roky vybudovala robustnú agendu Better Regulation – nástroje ako dopadové štúdie, verejné konzultácie, ex-post hodnotenia, legislatívne plány a kvalitné elektronické portály.
Na Slovensku sú mnohé z týchto prvkov prítomné, ale chýba im:

politická disciplína (vyhýbame sa im pri „dôležitých“ zákonoch),
kapacita (málo analytikov, málo dát),
otvorenosť (občan a experti sa do procesu dostanú neskoro alebo vôbec).

Cieľom tejto kapitoly je urobiť z legislatívneho procesu predvídateľný, otvorený a analytický systém, ktorý:

tvorí menej, ale kvalitnejších zákonov,
vie počúvať občanov a odborníkov,
a zároveň je schopný rýchlo konať v kríze, bez toho aby sa kríza zneužívala ako výhovorka na obchádzanie pravidiel.

OPATRENIA

Zákon o legislatívnom procese – „Lex Legis“
- nový rámcový zákon, ktorý zjednotí dnes roztrúsené interné pravidlá vlády, parlamentu a ministerstiev,
- jasne stanoví:
  - povinné kroky pri príprave zákona (plánovanie, RIA, konzultácie, MPK),
  - minimálne lehoty,
  - výnimky pre krízové stavy – ale s povinným spätným hodnotením po upokojení situácie.
Posilnenie RIA – dopadové štúdie ako povinný štandard
- povinnosť kvalitnej RIA pri všetkých návrhoch s významným ekonomickým, sociálnym alebo environmentálnym dopadom,
- posilnenie a odborné zázemie RIA Komisie, aby mala reálnu možnosť vrátiť nekvalitné materiály,
- využívanie jednotnej metodiky hodnotenia vplyvov (Unified Methodology) nielen formálne, ale aj s reálnou kontrolou kvality.
Legislatívny plán roka a zákaz „prekvapivých“ veľkých zákonov
- vláda bude musieť zverejniť ročný legislatívny plán s jasným harmonogramom,
- veľké systémové zmeny (napr. daňové, sociálne, školstvo) musia byť v pláne dopredu, nie ako last-minute návrhy,
- pri návrhoch mimo plánu (skrátené, poslanecké) povinnosť verejne zdôvodniť, prečo nešli štandardnou cestou.
Koniec prílepkov – „one law, one topic“
- zákaz vkladať do zákonov nesúvisiace pozmeňujúce návrhy (tzv. prílepky),
- legislatívne pravidlá NR SR a vlády budú striktne vyžadovať vecnú súvislosť návrhu s predmetom zákona,
- Ústavný súd získa zrýchlený mechanizmus na preskúmanie flagrantných porušení tohto pravidla.
Otvorený legislatívny portál 2.0
- zjednotený portál, kde občan aj odborníci vidia:
  - všetky návrhy zákonov v reálnom čase,
  - RIA, analýzy, pripomienky, stanoviská,
  - proces v parlamente (kto podal aký pozmeňujúci návrh, ako kto hlasoval),
- všetko v strojovo čitateľnej podobe, s API pre civic-tech projekty (watchdogy, vizualizácie).
Štandard verejných konzultácií
- pre všetky významné návrhy zákonov povinné konzultácie podľa štandardov EÚ:
  - call for evidence (predbežné zberanie dát a skúseností),
  - plnohodnotná verejná konzultácia (min. 8–12 týždňov),
- použitie moderných nástrojov (online dotazníky, deliberatívne panely, odborné okrúhle stoly).
Lepšia kvalita paragrafového znenia – legislatívne manuály a školenia
- aktualizovaný legislatívno-technický manuál po vzore medzinárodnej praxe (OECD, SIGMA), ktorý stanoví štýl, štruktúru a technické pravidlá písania zákonov,
- povinné školenia legislatívcov na ministerstvách,
- podpora interných „quality check“ tímov.
Ex post hodnotenie zákonov – niečo ako „servisná prehliadka“
- po 3–5 rokoch od prijatia významného zákona povinné ex post hodnotenie:
  - splnil cieľ?
  - aké mal vedľajšie efekty?
  - aké sú náklady pre štát, firmy, občanov?
- výsledok: návrh úprav, konsolidácia alebo zrušenie („sunset clause“ pri dočasných úpravách).
Zjednodušenie a recodifikácie – menej zákonov, viac poriadku
- identifikácia oblastí, kde je legislatíva extrémne fragmentovaná (podnikanie, stavebné právo, sociálne systémy),
- príprava recodifikácií – menej zákonov, zrozumiteľnejšie a lepšie prepojené,
- prepojenie s programom znižovania administratívnej záťaže (Better Regulation).
Participatívne legislatívne procesy – občan v zákonodarnom cykle
- využitie digitálnych platforiem participácie (pozri kapitoly 10) pri vybraných zákonoch:
  - komentovanie paragrafov,
  - občianske panely k veľkým reformám,
  - priamy dialóg občianskych iniciatív s legislatívcami,
- výsledky participácie budú povinne zhrnuté v doložke vplyvov a správe pre parlament.
Ochrana legislatívneho procesu pred konfliktom záujmov a netransparentným lobingom
- povinné zápisy zo stretnutí s lobistami počas prípravy zákonov,
- prepojenie s registrom lobingu a registrom konfliktov záujmov,
- inšpirácia existujúcimi analýzami konfliktu záujmov v slovenskom legislatívnom procese.
Parlament ako laboratórium kvality, nie fabrika zákonov
- zlepšenie expertnej podpory poslaneckých klubov a výborov (nezávislí analytici, právnici),
- limity na počet zákonov, ktoré môže poslanec predložiť bez plnej RIA (aby nebol parlament zahltený symbolickými návrhmi),
- povinné vypočutia odborníkov a dotknutých skupín pri veľkých reformách.

VÄZBY NA INÉ SEKCIE PROGRAMU

1/3 – Transparentnosť vo verejnej správe
- otvorený legislatívny portál, zverejňovanie RIA, konzultácií a pozmeňovákov sú prirodzeným pokračovaním politiky otvorených zmlúv, rozpočtov a dát.
1/5 – Občianska participácia a iniciatívy
- participatívne nástroje v legislatíve sú „hardcore verzia“ občianskej participácie: občan nevypĺňa len anketu, ale je priamo pri tvorbe zákonov. Kapitola 1/10 používa infraštruktúru z kapitoly 10 (digitálne platformy, občianske rady).
1/7 – Etické kódexy a hodnotenie úradníkov
- legislatívci na ministerstvách a v parlamente patria medzi kľúčových úradníkov – ich hodnotenie musí zahŕňať kvalitu legislatívnej práce, dodržiavanie pravidiel RIA, konzultácií a transparentnosti.
1/8 – Regulácia politického financovania
- ak sa financovanie strán a kampaní vyčistí a sprehľadní, znižuje sa tlak na „šité“ zákony a skryté prílepky. Zlepšený legislatívny proces je druhá polovica hry: proces je nastavený tak, aby bolo ťažšie „pretlačiť“ zákon pre úzke záujmy.
9/13 – Zákon o boji proti hybridným hrozbám & 9/10 Strategická bezpečnosť štátu
- kvalitný legislatívny proces s RIA, konzultáciami a otvorenými dátami je aj obranou proti hybridným útokom: ťažšie sa cez „nočné zmeny“ presadzujú normy, ktoré oslabujú štát alebo kopírujú cudzie agendy.

PILOTNÉ PROJEKTY

„Legislatívny sandbox“ – pilotný proces pre 1–2 veľké reformy
- vybrať jednu kľúčovú oblasť (napr. stavebné právo alebo školstvo) a urobiť z nej model:
  - plný RIA proces,
  - verejné konzultácie,
  - občianske panely,
  - otvorený portál s celým procesom,
- výsledok: manuál pre budúce veľké reformy.
Legislatívny portál 2.0 – prototyp
- pilotná verzia portálu so živými dátami:
  - pár vybraných zákonov od vlády po podpis prezidenta,
  - vizualizácie, kto čo navrhol a ako hlasoval,
- testovanie s verejnosťou, civic-tech komunitou a médiami.
RIA a legislatívna akadémia
- program školení pre legislatívcov na ministerstvách, v NR SR a vo verejných inštitúciách,
- kombinácia: právo, ekonomika, sociológia, dátová analytika, participácia,
- v spolupráci s univerzitami a OECD/SIGMA.
Ex post hodnotenie 3–4 kľúčových zákonov
- pilotné výberové ex post hodnotenia (napr. v oblasti podnikania, sociálnej politiky, životného prostredia),
- cieľ: ukázať, že priznať chybu a zákon opraviť nie je slabosť, ale normálna údržba systému.

MOŽNOSTI FINANCOVANIA

TSI + OECD/SIGMA → návrh pravidiel a manuálov, metodika RIA, ex post hodnotenia.
ESF+ → rozvoj legislatívnych a analytických kapacít, školenia, konzultácie.
ERDF → legislatívny portál, IT podpora RIA a konzultácií.
EEA/Norway Grants + CERV → piloty, občiansky dohľad a participatívne projekty.